强制执行管理体制研究


强制执行管理体制，目前主要是各级各地人民法院自行探索，自行总结，尚无定论。
当前，主要存在两种管理体制。一是执行法院内部探索创新了“立执分立，裁执分立”；二是执行法院与上下左右法院协商一致后，对个案实施提执，委托执行，指令执行，院际间协助交叉执行。
在立执分立、裁执分立的管理体制下，人民法院的执行庭（局）设立执行机构，负责一般案件的执行工作。同时设立执行案件审查裁定机构，负责有关案件的实体及程序审查，依法制作执行裁定书、执行通知书、执行令、拘留决定书、罚款决定书，决定准予或不准予结案等。后一种管理体制目前尚未形成，只是个案实践。
法律意义上的强制执行，必须做到事实清楚，证据充分，程序合法，措施得当，手续齐备。所以强制执行的管理尤为重要，其管理体制是理论上和司法实务上争议颇多的话题。
创新强制执行管理体制，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻十六大精神，突出“公正与效率”主题，围绕执行工作最难，群众反映最强烈，当前法院自身就能整改的问题着手。创设新的强制执行管理体制，要以有利于提高执行人员两个素质，提高执行工作质量和效率，让人民满意为出发点和归宿。执法环境问题，人民法院只能吁请党委和人大解决。
笔者结合基层法院采取强制措施的司法实践，试就基层法院执行管理体制问题谈几点意见。
一、强制执行管理体制改革的现状
贯彻最高人民法院五年改革纲要和中央批转的最高人民法院关于解决“执行难”问题的报告的通知以来，基层法院的执行机构改革已基本完成。
（一）建立了由上级法院统一管理的执行工作局，与原执行庭合署办公，防止地方和部门保护主义；
（二）建立了由立案部门统一立案，统一分配案件给执行人员的管理体制，试行了合议庭裁定制和裁定人员不参与执行制。防止办关系案、人情案、金钱案。
（三）建立了办案流程管理制度，防止久拖不执，久拖不结，久拖不兑现。
（四）建立了责权利相适应的岗位责任制度，案件审批制度、工作差错责任追究制度和违法违纪办错案责任追究制度，防止草率从事，不关心群众、欺压群众的现象发生。
（五）建立了党风廉政建设工作制度，防止病从口入，贪赃枉法和循私卖法行为。
法院执行工作机构垂直管理以来，显现出的许多优势令人欣喜。尤其是在上级法院认为必要的时候，集中各基层法院的执行力量和司法警察，对某些基层法院单独难办的“钉子户”、“拦路虎”“赖债户”等难案，进行强制执行，取得了较好的办案效果和社会效果，有力地支持了地方经济建设，保护了债权人的合法权益。但是不容忽视的问题也还存在着，试举几例：
（一）现行管理体制，只是将执行机构和执行人员从本院机构和人员中单列出来，做到了组织落实和人员落实。但还未做到政治落实、思想落实、工作落实、保障落实。
1、关于政治待遇问题，有的未让执行局长进院领导班子或未由副院长兼任局长。未在执行局单独建立党小组或党支部。未将执行局长提请人大任命为执行庭长等。
2、关于思想落实问题，有的人到了执行局，但存在怕苦怕累，怕得罪人的思想，不安心执行工作，要求调整到其他业务部门。
3、关于工作落实问题，有的为了达到执行局人数与全院人数之比例，将一些不熟悉或不适合执行工作的同志分配到执行局，或者力量调配不当，使这些人工作任务不落实。这就使得勤者愈累，懒者愈闲现象恶性循环。
4、关于保障不落实问题，主要存在于基层法院执行工作中。基层法院执行工作量大、面广、步行和乘车时间多、工效低，相对成本高，财政经费很难保障，导致当事人负担重。
（二）管理体制改革举步维艰，千呼万唤始出来，显现出先天不足。现在的执行机构改革，只是执行工作体制改革的开始，各种困难和问题严重存在，影响强制执行的顺利进行。
1、缺乏强制执行的统一规范，应当尽快出台强制执行法，把全党的意志，上升到国家的意志。
2、缺乏强制执行的物质基础，应当尽快配置人民法院统一标识的民事执行警车，以及现代化的通讯、办公设备。
3、缺乏强制执行的经费保障，应当配套出台跨地区、跨范围强制执行的收费标准，解决奉命参与院际协助执行人员的一切费用。体现诉讼成本的公平承担。
（三）现在的强制执行管理体制，基本上是依照民事诉讼法的规定设置的，与我国加入WTO的形势相距甚远，其滞后性主要体现在民事主体之间的权利义务不平等。例如：
1，规定对人民代表实行民事拘留时，也要经其同级人大常委会同意，这就使得申请人的民事权利和诉讼权利绝对不平等。还有被拘留人申请复议的程序设置也太繁琐，不便操作。
2，规定跨地区执行拘留时，应将被拘留人交当地公安机关看管，这就使得决定执行机关和公安机关脱节，被拘留人受到特殊的看和特殊的管。
3、规定追究拒不履行人民法院判决、裁定罪刑事责任，由公安机关侦查，检察机关起诉，这就使得本已由人民法院查实了的犯罪嫌疑事实和证据，被移送到不相关的两个机关绕了一圈，又回到原来的承办单位。不便于对违法犯罪行为的追究，有损人民法院的权威。
为了克服当前强制执行管理体制的这些弊端，笔者建议：
一、建立全国同一的大执行机构，垂直管理至县法院的执行工作部门。执行工作部门人财物应有相对独立性，以保证执行工作的顺利进行。地方财政不足部分经费，由中央财政补足，或在收取的执行实际支出的费用中转移支付。
二、基层法院执行工作部门认为需要上级法院执行（即提执）的应在结案期限届满前1个月，向上级法院执行工作部门书面报告，上级法院应当对是否提执，作出明确答复。如不提执，或者指令就近法院执行，则应组织周边法院执行力量协助执行。提执的案件，原执行法院应将执行案件受理费和已收的执行费用移交提执的法院执行部门。由上级法院协调周边法院协助执行的，原执行法院应将案情和执行预案提交上级法院执行工作部门，以便向参与协助的人员通报。在这种情况下，强制执行费用一般应由上级法院收取，强制执行实际支出的费用，一般应由上级法院提请同级财政从诉讼费收入中拨付。
三、基层法院执行工作部门中，应设立两个职能不同的工作机构。以便互相配合，互相制约。一个工作机构是执行案件办理人员组成的，可以由若干个“1+1”或“3+1”的单元组成。即一个执行员和一个书记员为一个简易程序执行组，3个执行员和一个书记员为一个普通程序执行组。他们分别对执行案件了解情况，开始做执行工作，能自动履行的，特别是当即清结的，可不下达执行通知书，直接制作执行工作笔录，作为结案依据。如果查明有财产可供执行而借故拒不履行的，应将调查笔录、询问笔录和其他证明材料，连同提请采取强制执行的报告（或呈批表）交给执行工作审查组。另一个执行工作机构就是执行案件审查组，由局长和若干执行员组成。在审查个案的时候，必须有3人以上的单数。该机构的主要职能是审查执行案件承办组提交的案件，负责解决程序性和手续上的问题。如同意采取强制执行措施，应即提请院长或分管院长审批。并根据院长的决定，下达执行令和相关裁定，还要确定相应的执行力量，落实强制执行措施。
四、亟须从法律上区分民事拘留执行程序与刑事拘留、行政拘留的区别。明确民事拘留由人民法院执行，不设申请复议的程序。明确规定拘留应交执行法院所在地公安机关看管。明确规定对人民代表、政协委员、其他知名人士等实施拘留前，应向上级法院执行工作部门备案，而无需经过其所在的人大常委、政协组织和原单位同意。明确规定执行法院在全国范围内均只与当地法院取得联系，不受其他行政机关和任何个人的非法干涉。明确规定跨地执行时，事先由其同上级法院执行工作部门协调，按协调意见，当地法院应密切配合执行法院执行。当地法院愿意接受委托执行的，按委托执行的程序办理。跨地执行不是由上级法院组织实施的，其执行费用由执行法院承担，并向被执行人收取依法应当承担的实际支出的费用，按被执行人所在地法院规定的标准计算。
五、附带建议亟待解决由省级人民法院根据最高人民法院制定的收费标准，制定切实可行的地方性诉讼费收费实施意见，报省级人民政府批准后施行，报最高人民法院备案。诉讼费属于财政性收费，主要用于办案经费之不足，并部分用于老少边穷地区法院的基本建设，取之于民，用之于民。只有在一个时期内执行一个较大范围统一的收费标准，才能解决当事人负担是否合理合法的问题。收费问题未解决好，再好的管理体制和工作作风也会在人民心目中大打折扣。

范 永 友


铁道部


关于加强闲置蒸汽机车管理的通知
铁道部


随着铁路牵引动力由蒸汽机车向内燃、电力机车发展，客货列车逐步由内电机车牵引，大量蒸汽机车闲置或暂闲置下来。由于运输工作的连续性，在机车换型过程中有关段都把主要力量放在新型机车的人员培训、检修准备和运用工作上。短时间内被替下的蒸汽机车数量较多、较集中，
完全按部局备机车要求进行储备确存在一定的困难，而有些局主观上对闲置机车管理重视不够，场地、人员、经费都未得到很好的落实，使部分铁路局的闲置机车锈腐严重，零部件大量丢失，给国家财产造成了很大损失。根据铁道部技术政策及发展规划，为确保在一定时期内一部分蒸汽机
车牵引区段运量增长、新线运营等需要，必须储备一定数量的蒸汽机车。因此，储备机车必须妥善保管起来，对根本没有启用价值的机车必须加速处理。为尽快扭转当前储备机车管理不善的被动局面，对闲置机车管理具体工作规定如下：
一、切实加强储备机车管理，确保机车质量良好，随时都能解备投入运用。
1、各铁路局应根据局内蒸汽机车的运用情况和铁道部要求，按照备者必用的原则，确定本局储备机车的数量。该数量应能满足在一定期限内蒸汽机车牵引区段的运量增长及机车报废等补充的需要，原则上控制在现蒸汽运用机车的百分之十五左右。
2、储备机车是指各局在运用机车基础上补足检备率后余下的闲置蒸汽机车中转入局部备的机车。储备机车必须从闲置机车中选择质量良好的机车，严格按部、局备机车的要求入备。
3、超出储备数量的闲置机车应采取出售及加速报废的方法处理。对于质量状态良好暂时又无出售可能的机车不必先入厂、架修，可在做好防腐、防冻处理后转入段备封存，并报部核备。
4、储备机车及段备封存机车的存放地点原则上应设在配属蒸汽机车的段，各局应因地制宜，根据蒸汽机车储备的数量及各自的情况采用集中存放为主分散存放为辅的储备形式。
5、储备机车应严格按《铁路机车运用规程》中局、部备机车的要求进行严格管理。储备机车、段备封存机车如发生由于管理不善造成机车锈腐、部件破损及丢失等情况要追究领导的管理责任。
6、储备机车必须做到有专人看管，进行防腐、防冻和保养工作。存放储备机车的储备场或机务段均应设立机车储备组，其人员配置应根据储备及段备封存机车的数量而定。
7、储备及段备封存机车的数量在10台以下的应配备管理人员8人，20台以下的可配备16人进行管理，20台以上每台可按0．82人配备，所需人员由铁路局内部调剂解决。
8、零小易丢的部件，应拆下集中保管，存放前应进行认真的检修和防腐处理后存放在专用的工位器上。
9、各铁路局要尽快落实机车的储备场地、人员和经费，总结前一段时间储备机车管理中存在不足，吸取教训，迅速扭转储备机车管理的被动局面。
二、加速机车报废及残值处理工作，搞好再生资源的回收，为国家节约更多的资金，做到物尽其用。
1、各铁路局超过储备数量的机车中质量状态较差、部件锈腐丢失严重，使用年限超过20年的，均可按铁机蒸（63）字第671号文件中规定的申请、审批手续报铁道部批准后报废。
2、为促进报废机车残值处理的积极性，报废机车的拆解实行全额包干的办法，每拆解一台机车，拆解单位上缴给物资部门废钢铁不少于100吨，在收回废钢铁变价收入中，支付给拆解单位拆解机车工、料等费用1．4万元，其余留铁路局作为更改基金可优先用于机车检修机具的更
新和机车更改项目。废钢铁的残值由铁路局与物资部门按有关规定清算。
3、报废机车的拆解工作原则上由机车报废前的配属单位负责。机车解体确有困难时，可由铁路局机务处调剂到其它单位进行报废机车的拆解工作。
4、报废机车在解体时要贯彻“以废养旧”的原则，对修复后确有使用价值和使用渠道的配件，可在组织修复，验收合格后，按有关规定折价回收使用时按修旧利废计奖。


5、解体报废机车清理出的废钢铁和有色金属严格按国家和部文有关规定办理。在完成100吨废钢铁回收指标，又完成了分离可用配件及有色金属，其余部分统一由铁路局处理，可支援拆解单位的多种经营发展。
6、根据机车车辆工厂的请求，也可以将一部分铁路局处置困难的机车调拨给工厂。这种调拨必须经铁道部批准后，按规定实行有偿调拨。
三、扩大机车销售渠道，尽可能地满足地方铁路及厂矿企业的要求，支援地方铁路及合资铁路建设。
1、为适应地方厂矿企业对蒸汽机车的不断增长的要求，闲置机车中的质量状态良好的ＱＪ及ＪＳ型机车可向路外出售，避免存放时间过长，给国家财产造成浪费。
2、为加速处理闲置机车，出售机车的重置完全价格按铁计（88）256号文件办理，其折算价格按机车新造后的使用年限，每年折减4％，但调拨机车的最低售价不得低于机车可供利用的残值数额。
本文自公布之日起执行，原铁机函〔1989〕40号文件《关于进一步加强蒸汽机车储备管理工作的通知》同时作废。



1992年7月24日