债权人会议的权力哪去了？
——破产企业债权人会议功能萎缩的原因及对策分析

刘京柱


据调查，在企业破产案件中，债权人会议真正能够充分有效地行使法定权利的微乎其微，债权人会议形同虚设、凝聚力不强、不能有效监督制约破产清算人及破产财产临时接管人的行为，造成破产债权严重流失的现象比较严重。债权人不知、不会行使权力，导致债权人会议功能萎缩的原因主要有以下几个方面：
一、在破产程序中，债权人会议普遍对如何审查确认债务人所申报的财产及享有优先受偿权的有担保债权的真实性感到茫然。
二、债权人会议在协调债权人相互间的利益冲突上也显得力不从心，特别是不享有优先受偿权的债权人间因受地域、行业、债权数额、性质等的影响而很难采取统一行动，以极大限度的维护共同的利益。例如，对破产财产中一些变现能力差，但却有较大潜在价值、重置成本高的部分，往往在变现拍卖中很难以理想价格成交而被低价处理，很少出现数个债权人联手接管的情况，结果自然是多方受损。
三、部分债权人面对债务人企业破产感到心灰意冷，甚至自认倒霉。在行动上，表现为不积极参加债权人会议，甚至有的还抱有与债务人和解的希望，放松了对债务人逃债应有的警惕性，以至于出现了破产和解整顿越整财产越少的怪现象。
四、债权人会议的一些成员因对有关破产的法律、政策不熟悉，对破产法规定的“破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿”存有抵触情绪，认为债务人企业破产都是为了逃债“甩包袱”，故而不善于在既有的法律、政策规定中寻求最大限度的法律保护。另外，现行破产法律制度中的弊端也不利于债权人会议职权的行使。根据现行破产法的有关规定，在破产还债程序中，只有申请破产人不服人民法院驳回破产申请裁定的，才有权向上一级人民法院提起上诉，而对大量的债权人与破产企业间债权债务争议的处理，则由法院“一裁终裁”解决，只能复议，不准上诉，得不到上级法院的司法救济与监督制约，事实上是损害了债权人民事实体权利的完整性。
笔者认为，解决上述问题，首先须坚持法治原则，做到有法可依。建议尽快修订、完善我国现行的《企业破产法（试行）》，体现“治乱用重典”的方针，着重针对债务人“借破产名，行废债实”的欺诈行为作出明确的刑事制裁规定，以克服当前对破产逃债行为制裁乏力的状况。
其次，坚持社会主义统一大市场原则，切实克服地方和部门保护主义，摒除那种牺牲国家利益，“造福”地方的错误做法。
再次，坚持国家宏观调控、微观指导的原则。注意防范和依法制裁因玩忽职守侵占、挪用、贪污等使国家、集体财产造成重大损失的行为。
另外，本着“公开、公正、公平、合理”的原则，建立起一套具有我国特色的物权登记、公示制度。完善我国《担保法》中所规定的抵押、质押等担保的登记管理制度。遵循方便、及时、经济的原则，建议有关登记主管部门确定合理的收费标准，以减轻当事人的经济负担。
最后，在破产清算过程中，建议占无担保债权总额一定比例的债权人必要时，可采取联合接管破产企业所拍卖的大型固定资产，如厂房、设备等，走联合经营或托管经营的路子，以降低因债务人破产所带来的风险损失与振荡。同时，建议政府有关部门出台鼓励政策，以引导、帮助债权人完成接管、托管工作。(作者单位：山东省日照市中级人民法院 注：本文写作于1997年,徐楠协助录入)


国家质量监督检验检疫总局


国家质量监督检验检疫总局《关于公布《工业企业产品质量分类监管试行办法》的公告》（2012年第74号公告）



关于公布《工业企业产品质量分类监管试行办法》的公告



为加强工业产品质量监督管理，提高产品质量监管效能，督促工业企业落实产品质量安全主体责任，根据《中华人民共和国产品质量法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》等有关规定，国家质检总局制定了《工业企业产品质量分类监管试行办法》，现予以公布。各省（区、市）质量技术监督部门应结合本地实际，抓好贯彻实施。



附件：工业企业产品质量分类监管试行办法




二〇一二年五月八日




附件

工业企业产品质量分类监管试行办法


第一章 总 则

第一条为了指导地方质量技术监督部门（以下简称质监部门）加强产品质量监督，提高监管效能，督促生产企业落实质量安全主体责任，根据《中华人民共和国产品质量法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》、《中华人民共和国认证认可条例》等有关法律法规，制定本办法。
第二条本办法适用于对涉及公共安全、人体健康和生命财产安全的重要工业产品生产企业（有关法律法规和职能分工明确由质监部门负责产品质量监督的企业）实施产品质量监督的分类管理。食品、食品添加剂、食品相关产品、化妆品、计量器具以及特种设备生产企业的监管不适用本办法。有其他专门规定的从其规定。
第三条本办法所称分类监管，是指质监部门根据产品质量安全风险程度、企业履行产品质量主体责任情况和实现程度，在对企业分类的基础上，为履行产品质量监督职能所实行的综合监管模式。
第四条分类监管工作遵循统一管理、分步实施、科学高效、公平公正的原则。
第五条国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）管理和指导全国工业企业产品质量分类监管工作（以下简称分类监管工作），制定企业分类原则和监管制度，负责对各省（自治区、直辖市）质监部门实施分类监管工作情况进行监督检查。
各省（自治区、直辖市）质监部门（以下简称省级质监部门）按照本办法要求，结合本行政区域实际，制定本行政区域分类监管实施办法，组织实施本行政区域的分类监管工作，建立分类监管工作信息管理系统。各市（区）、县质监部门（以下简称基层质监部门）根据本地实际，具体负责开展企业分类、实施监管措施等工作。
第六条从事分类监管工作的机构和人员应当忠于职守、勇于负责、依法行政、严格监管。

第二章 企业分类

第七条企业分类是质监部门为实施产品质量分类监管措施，依据《工业企业产品质量分类监管通用规则》（以下简称《通用规则》，见附件），对企业履行产品质量主体责任的保障能力和实现程度进行分类的活动。
第八条《通用规则》是基层质监部门对企业进行分类以及监督检查的主要依据。省级质监部门应结合本地监管工作实际，制定《通用规则》实施细则。
第九条《通用规则》规定的分类监管信息主要包括产品质量安全风险程度信息、企业履行产品质量主体责任等信息。
第十条省级质监部门负责本行政区域内企业分类信息的监督管理。基层质监部门依据《通用规则》和实施细则，主要通过日常监管活动收集辖区企业的分类信息，并负责核实和更新。
第十一条依据《通用规则》，企业履行产品质量主体责任的保障能力和实现程度分为：AA、A、B、C等四个类别。
AA类企业：是指履行产品质量主体责任的保障能力强和实现程度好的优秀自律企业，能够认真遵守法律法规，有效运行质量管理体系，积极承担质量安全责任，保持产品质量持续稳定合格；
A类企业：是指履行产品质量主体责任的保障能力较强和实现程度较好的良好自律企业，能够自觉遵守产品质量法律法规，有效运行产品质量管理体系，保持产品质量持续稳定合格；
B类企业：是指具有基本的履行产品质量保障能力的企业，产品质量基本保持稳定，无经查实的媒体曝光和消费者反映强烈的产品质量问题；
C类企业：是指履行产品质量主体责任保障能力较差的企业，在近3年省级以上产品质量监督抽查中出现2次（含）以上不合格情况，或存在拒绝产品质量监督抽查行为，或存在产品质量行政处罚记录，或存在经查实的媒体曝光及消费者反映强烈的产品质量问题。
所有企业必须完整真实地保存履行产品质量主体责任的记录。
第十二条基层质监部门依据《通用规则》和实施细则，对辖区企业进行分类，并将企业分类报上级质监部门备案。
第十三条企业分类情况属产品质量监督工作信息。企业不得将分类结果印制于产品标志，不得用于广告、宣传等商业目的。

第三章 分类监管方式

第十四条基层质监部门根据企业分类情况，结合本辖区企业实际，对企业实施的监督检查形式主要包括：产品质量监督抽查、定期监督检查、专项监督检查和回访。
第十五条定期监督检查是指质监部门有计划地对企业进行的监督检查和日常巡查。为避免重复检查，原则上由省级质监部门统一制定本行政区域的定期监督检查或日常巡查计划，由基层质监部门依据《通用规则》和实施细则规定的项目对企业实施定期监督检查。
第十六条专项监督检查是指质监部门对产品质量安全问题突出的重点产品、重点企业和重点行业，开展的专门性监督检查。
第十七条回访是基层质监部门对监督检查中发现的企业产品质量问题、质量违法行为整改落实情况的核查。
第十八条基层质监部门按省级质监部门制定的实施办法，结合本地实际确定对不同类别的企业实施不同的监督检查形式。原则要求如下：
（一）对AA类企业实施信用监管方式，主要监督检查企业落实自我承诺情况。
1. 企业每年定期向质监部门报告自我承诺落实情况，积极回应、有效解决社会各方面反映的产品质量问题；
2. 质监部门根据需要对企业自我承诺落实情况进行监督检查；
3. 质监部门支持其积极落实产品质量主体责任，优先推荐其申报政府质量奖等质量奖励。
（二）对A类企业实施责任监管方式，主要监督企业落实产品质量主体责任情况。
1. 企业每年定期向质监部门报告产品质量主体责任落实情况，积极回应、有效解决社会各方面反映的产品质量问题；
2. 质监部门根据监管需要及社会反馈信息对企业落实产品质量主体责任情况进行监督检查；
3. 质监部门指导和支持其不断提升履行产品质量主体责任的能力。
（三）对B类企业实施常态监管方式，主要采取以下监管措施：
1.企业每年定期向质监部门报告产品质量主体责任落实情况，积极回应和解决社会各方面反映的产品质量问题；
2. 质监部门根据本地实际开展监督检查；
3. 质监部门指导企业不断完善质量管理、检验检测、计量和标准体系，增强履行产品质量主体责任的意识和能力。
（四）对C类企业实施加严监管方式，根据产品风险程度和企业实际，主要采取以下监管措施：
1.企业每年定期向质监部门报告产品质量主体责任落实情况，积极回应和解决社会各方面反映的产品质量问题；
2.质监部门将其列为本辖区重点监管企业；
3.质监部门根据实际情况，按照加严监管的要求开展监督检查。
4.根据监督检查情况，对未有效履行产品质量主体责任的企业负责人进行履责约谈，并责令企业限期整改。
5.对已经获得的质量奖励和其他质量扶持政策，依据相关规定取消或建议有关部门予以取消。
第十九条基层质监部门对企业实施监督检查时，可依法采取查阅资料、现场核查、产品抽样检验等方式。实施监督检查不得影响企业正常生产经营，不得谋取不正当利益。企业应当依法主动配合监督检查，如实提供有关资料、回答相关询问。
第二十条国家质检总局根据工业产品质量安全风险信息开展风险等级评估，将工业产品质量按风险程度分为Ⅰ级（高风险）、Ⅱ级（较高风险）、Ⅲ级（一般风险），并动态发布重点工业产品质量监督目录。质监部门结合辖区内工业产品及企业实际进行评估后，可以增加本地区的Ⅰ级（高风险）和Ⅱ级（较高风险）产品目录。
基层质监部门对确定为Ⅰ级（高风险）产品的生产企业应按照从严监管的原则，将监管方式按照本办法第十八条有关规定相应下调一级；对确定为Ⅱ级（较高风险）和Ⅲ级（一般风险）产品的生产企业，可结合辖区内的实际情况，适当调整监管方式。
第二十一条质监部门结合监督检查情况，根据本办法规定的职责权限，对企业的分类和分类监管方式实行动态调整。调整周期原则上为1年。对企业的分类不允许越级上升，但可以越级下降。企业出现下列情形之一的，应当作降级处理，并相应调整监管方式：
（一）违反相关质量法律法规规定，受到行政处罚的；
（二）企业质量保证能力存在严重隐患的；
（三）产品质量监督抽查出现不合格的；
（四）发生经查实的消费者反响强烈或新闻媒体曝光的产品质量问题的；
（五）出现其他应当降级处理情况的。
第二十二条质监部门在实施分类监管中发现企业存在质量违法行为的，应依照相关法律法规处理。

第四章　附　则

第二十三条本办法规定的分类监管是对企业履行产品质量主体责任的综合监管模式，不代替相关法律法规规定的其他产品质量监督措施。
第二十四条本办法由国家质检总局负责解释。
第二十五条本办法自公布之日起30日后施行。

附件：工业企业产品质量分类监管通用规则

附件：


工业企业产品质量分类监管
通用规则



企业名称： （盖章）
产品类别：




国家质量监督检验检疫总局编制
年　　月　　日


工业企业产品质量分类监管通用规则

企业基本情况 企业名称 产品类别
监督检查形式 □定期监督检查 □专项监督检查 □回访
住所/生产地址 法人代表
生产许可证书 强制性认证证书

监督检查记录 （一）主要产品质量安全风险程度 根据产品质量安全风险等级评估，该企业所生产主要产品的质量安全风险程度综合评定为：□Ⅰ级（高风险） □Ⅱ级（较高风险） □Ⅲ级（一般风险）
（二）企业履行产品质量主体责任的情况和实现程度
*1、有营业执照，经营范围覆盖所生产的产品。 □发现问题□未发现问题
*2、涉及行政许可的产品取得相应的许可资质（生产许可证、计量器具制造许可证、特种设备制造许可证等），无伪造、变造、出借等违法使用情况。 □发现问题□未发现问题
3、企业按照现行有效的国家标准、行业标准、备案的企业标准组织生产。 □发现问题□未发现问题
4、有质量手册、程序文件、质量记录等质量管理体系文件。 □发现问题□未发现问题
5、有计量管理制度、计量器具台帐等计量管理文件，计量器具在检定(或校准)有效期内。 □发现问题□未发现问题
6、有原材料进厂验收制度，有原材料进货台帐及验收和不合格原材料处理记录；关键工序有作业指导书；按产品标准、生产许可证实施细则等对出厂产品进行检验把关，且有档案记录。 □发现问题□未发现问题
7、质量控制关键点的人员、检验检测人员和质量管理人员经培训合格后上岗。 □发现问题□未发现问题
8、做出积极履行产品质量主体责任，出厂产品质量合格的承诺，积极配合监管部门监督检查。 □符合□不符合
9、有原材料购买、使用台账和产品生产、销售台账，能实现产品质量可追溯，并能对不合格产品实施处理。 □发现问题□未发现问题
10、对产品质量问题能及时采取修理、更换、退货、损害赔偿等措施，保障消费者的合法权益。 □发现问题□未发现问题
11、依据产品召回有关规定，依法对不合格产品实施召回，并积极采取纠正和预防措施。 □发现问题□未发现问题
*12、产品标识有中文标明的产品名称、生产厂厂名和厂址，有认证标志等质量标志。 □发现问题□未发现问题
13、连续3（含）次以上省级以上监督抽查合格。 □符合□不符合
*14、近3年内省级以上产品质量监督抽查未出现2次（含）以上不合格情况，无拒绝监督抽查行为，无产品质量行政处罚记录，无经查实的媒体曝光及消费者反映强烈的产品质量问题。 □符合□不符合
*15、不存在使用国家产业政策规定的禁用或淘汰的落后工艺和设备。 □发现问题□未发现问题
*16、无质量违法违规行为记录，无经查实的投诉举报记录。 □发现问题□未发现问题
*17、生产许可证获证企业按期提交年度自查报告。 □符合□不符合
18、企业达到规模水平、处于行业龙头地位。 □符合□不符合
19、获得名牌产品、政府质量奖、标准创新贡献奖、标准化良好行为企业等质量奖励和荣誉。 □符合□不符合
评定意见 监督检查人员意见 根据对该企业监督检查情况，依据产品质量安全风险程度及履行产品质量主体责任能力，该企业分类拟为：□AA □A □B □C

监督检查人签字： 年 月 日
质监部门意见 基层质监部门意见 对该企业实施监管方式拟为：□信用监管 □责任监管 □常态监管 □加严监管

盖章 年 月 日
省级质监部门意见

盖章 年 月 日
备注：（一）此表适用于依据《工业企业产品质量分类监管试行办法》对工业企业实施的监督检查和分类监管。
（二）根据履行产品质量主体责任能力和实现程度对企业分类监管等级进行评定。AA类企业：全部监督检查记录为未发现问题（符合）。A类企业：“未发现问题（符合）”项占全部监督检查记录的90%以上。B类企业：“未发现问题（符合）”项占全部监督检查记录的60%-90%。C类企业：指向型指标“发现问题（不符合）”，或者“未发现问题（符合）”项占全部监督检查记录的60%以下；带*项目为C类指向型指标，如果该项发现问题（不符合），应直接判定为C类企业。省级质监部门可结合本地实际参照执行。
（三）省级质监部门应按照《通用规则》的评定项目，制定《通用规则》实施细则。在实施细则中，可对《通用规则》确定的基本要点进行补充和细化，所制
定的评定项目不得少于《通用规则》确定的项目要求。AA类企业的评定应依据本办法从严要求。