上海市卫生局


上海市卫生局关于印发《上海市职业卫生技术服务机构管理办法（修订）》的通知

沪卫卫监〔2004〕55号


　　各区县卫生局、市卫生局卫生监督所：
　　为进一步规范本市职业卫生技术服务机构管理工作，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国职业病防治法》等法律法规的规定，我局对《上海市职业卫生技术服务机构管理办法》进行了修订，已经2004年6月29日第10次局务会议通过，现予发布，请遵照执行。


　　
　　上海市职业卫生技术服务机构管理办法（修改）

　　第一条为加强本市职业卫生技术服务机构的管理，根据《中华人民共和国职业病防治法》、卫生部《职业卫生技术服务机构管理办法》、《放射工作卫生防护管理办法》的有关规定，制定本办法。
　　第二条本办法所称职业卫生技术服务包括建设项目职业病危害评价、职业病危害因素的检测与评价、放射卫生防护检测与评价等项目。
　　建设项目职业病危害评价是指建设项目可行性研究阶段进行的职业病危害预评价和竣工验收阶段进行的职业病危害控制效果评价。
　　职业病危害因素检测与评价是指对用人单位工作场所职业病危害因素进行定期、系统的检测与评价。
　　放射卫生防护检测与评价是指建设项目放射卫生防护评价、对放射工作场所射线和放射性同位素的卫生防护检测与评价。
　　第三条在本市从事职业卫生技术服务的机构，必须取得卫生部颁发的《职业卫生技术服务资质证书》或市卫生局颁发的《上海市职业卫生技术服务资质证书》，并按照资质证书规定的项目，从事相应的职业卫生技术服务工作。
　　第四条设置和认证职业卫生技术服务机构，应当按照区域卫生规划，遵循合理配置职业卫生资源的原则进行。
　　第五条本市对建设项目职业病危害评价资质机构实行分级分类管理。
　　取得本市建设项目职业病危害评价乙级资质（A级和B级）认证的机构，可以从事除卫生部规定的应当由取得甲级资质机构承担的评价项目外的建设项目职业病危害评价工作，但下列建设项目的职业病危害评价应当由取得甲级、乙A级资质的评价机构承担：
　　（一）信息产业、生物医药、新材料等高新技术产业的建设项目；
　　（二）投资金额1亿元以上的建设项目；
　　（三）市卫生局认为应当由乙A级以上职业病危害评价机构进行评价的建设项目。
　　第六条取得建设项目职业病危害评价资质的机构，同时取得工作场所职业病危害因素检测与评价的资质。
　　第七条申请从事职业卫生技术服务的机构，除具备卫生部制定的《职业卫生技术服务机构资质审定条件》中所列要求外，还应当具备下列条件：
　　（一）申请建设项目职业病危害评价乙A级资质的，其项目评价、卫生检测、卫生检验和质量控制方面的技术负责人必须具有相关专业高级技术职称，并从事相关专业3年以上；项目评价人员应当包括职业卫生和工程技术人员，其中中级以上技术职称人员不应少于5人。
　　（二）申请建设项目职业病危害评价乙B级资质的，其项目评价和质量控制方面的技术负责人必须具有相关专业副高级技术职称，并从事相关专业3年以上；卫生检测和卫生检验方面的技术负责人必须具有中级以上职称，并从事相关专业工作3年以上；中级以上技术职称人员不应少于3人。
　　（三）各职业卫生技术服务机构可以设立专家库，外聘技术人员从事项目评价工作，但其外聘技术人员不得再接受其它同类职业卫生技术服务机构的聘用。
　　第八条申请职业卫生技术服务机构资质的审定，应当提交以下材料：
　　（一）法定代表人签署的申请表（见附件）；
　　（二）法人资格证明（复印件）；
　　（三）相应的职业卫生技术服务质量管理文件；
　　（四）拟开展的技术服务项目及资质等级；
　　（五）技术人员任职年限和技术职称（复印件）；
　　（六）相关仪器设备及检测项目清单；
　　（七）曾经完成的与建设项目职业危害评价相关的评价报告；
　　（八）市卫生局规定应当提交的其他资料。
　　第九条市卫生局可以委托指定的办事机构，具体承担职业卫生技术服务机构的申请受理、审定考核工作的组织、相关咨询的提供、专家库的组织管理、年检等工作。
　　第十条市卫生局对申请人提出的申请应当根据下列情况分别作出处理:
　　(一)申请事项依法不需要进行资质认证的，应当即时告知申请人不受理；
　　(二)申请事项依法不属于市卫生局职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；
　　(三)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
　　(四)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；
　　(五)申请事项属于市卫生局职权范围,申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理申请。
　　市卫生局受理或者不予受理申请，应当出具加盖市卫生局专用印章和注明日期的书面凭证。
　　第十一条市卫生局应当在自受理申请之日起5日内组织专家对申请人进行技术评估。技术评估工作采取资料审查和现场考核相结合的方法。
　　第十二条专家组技术评估工作的内容包括申请资料核查，技术人员的专业知识和操作能力考核，检测的原始数据和检测报告核查，盲样检测考核等。
　　专家组自技术评估结束之日起5个工作日内，向办事机构提交技术评估报告。
　　第十三条市卫生局应当自受理申请之日起20日内作出决定（专家组技术评估时间不计算在内）。申请人的申请符合法定条件、标准的，市卫生局应当作出准予批准的书面决定，并发给《上海市职业卫生技术服务资质证书》；作出不予批准的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人依法享申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
　　第十四条取得资质的职业卫生技术服务机构，应当按照国家有关法律、法规、技术规范和标准的要求，在认证的项目范围内开展技术服务工作。
　　第十五条《上海市职业卫生技术服务资质证书》有效期为4年，在有效期届满前6个月内，职业卫生技术服务机构应当向原发证部门申请换证。经市卫生局复核后，对合格者换发新证。逾期未申请换证的，市卫生局依法办理注销手续。
　　《上海市职业卫生技术服务资质证书》不得伪造、涂改、出借、转让。
　　第十六条职业卫生技术服务机构发生下列情况时，应当向市卫生局申请办理变更手续。
　　（一）分立或兼并；
　　（二）停业或其他原因中止业务；
　　（三）法定代表人变更。
　　第十七条市、区县卫生行政部门应加强对职业卫生技术服务机构的监督检查，对有违法行为的服务机构，依据《中国人民共和国职业病防治法》、《职业卫生技术服务机构管理办法》和《放射工作卫生防护管理办法》相关条款的规定予以行政处罚。
　　第十八条本办法由市卫生局负责解释。
　　第十九条本办法自发布之日起施行。原《上海市职业卫生技术服务机构管理办法》即行废止。


丁延松 山东政法学院 讲师




关键词: 秘密侦查/立法比较/现实困境/法治化
内容提要: 秘密侦查作为一种打击追诉犯罪的特殊侦查手段，在现代各国侦查实践中被普遍应用。我国立法对秘密侦查缺乏明确而详尽的规定，这与国外的立法规定相差甚远，也不符合建设法治国家对人权保障的要求。在依法治国、建设社会主义法治国家的语境下，基于程序正义理念的要求，亟需实现我国秘密侦查的法治化，以限制公权力对私权利的侵犯，确保在惩治犯罪和保障人权之间达到必要的平衡。


随着科学技术的不断更新和社会的飞速发展，在刑事犯罪领域不仅涌现出黑社会犯罪、恐怖活动犯罪、跨国犯罪等新类型的犯罪，而且毒品犯罪、职务犯罪、经济犯罪等传统型犯罪也日趋高组织化、强隐秘化、高智能化。这些犯罪所具有的极强隐蔽性和反侦查功能，对侦查工作提出了严峻的挑战，传统的侦查措施在侦破现代犯罪上就表现出日益明显的局限性。为了应对犯罪形势出现的新变化，秘密侦查作为打击追诉犯罪的特殊侦查手段便在各国的侦查实践中得到广泛使用。然而，鉴于秘密侦查所具有的强隐蔽性和易侵权性，我们又不得不面对秘密侦查的“双刃剑”功效，其在给侦查机关带来执法利益的同时，也就天然地蕴涵着侵犯公民权利和滥用的风险。为此，现代法治国家从保障公民个人权益出发，对刑事司法中秘密侦查措施的运用都进行了全面规范和控制。在我国的刑事司法实践中，秘密侦查也得到比较广泛的应用，但立法鲜有规定，这不仅使我国司法实践中秘密侦查措施的采取无法受到法律的有效规制，更为严重的是妨碍了我国侦查法治化建设的进程，这极不符合建设法治国家对人权保障的要求。因此，我国亟需对秘密侦查实行有效的法律控制，实现秘密侦查的法治化，以限制公权力对私权利的侵犯，确保在惩治犯罪和保障人权之间达到必要的平衡。

一、我国秘密侦查的立法现状及现实困境

我国关于秘密侦查的立法依然是个空白，既没有专门规制秘密侦查的单行法，也没有在刑事诉讼法典及相关的司法解释中对秘密侦查手段予以规定。只有极少数原则性的规定涉及到秘密侦查措施，或者是侦查机关的一些内部规定来规范秘密侦查措施，致使秘密侦查的使用置于“隐形法”的调整之下，各地侦查机关在使用秘密侦查措施上也存在一定程度的随意性。目前，我国侦查机关使用秘密侦查手段的法律依据主要来源于两个：一是1993年颁布的《国家安全法》第10条规定：“国家安全机关因侦察危害国家安全行为的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采用技术侦察措施。”二是1995年通过的《人民警察法》第16条规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采用技术侦察措施。”除此之外，我国法律再无片言只语予以规范。对公民权利影响如此重大的措施，仅仅由国家的部门规制来调整，在全世界都极为少见，称之为“法外立法”并不为过。至于1984年公安部制定的《刑事特情工作细则》和2000年通过的《公安部关于技术侦察手段的规定》，只是公安（国安）机关内部通行的办案规则，导致所谓的“国家有关规定”、“严格的批准手续”究竟为何物，不足为外人道也。这显然与现代刑事诉讼基本价值和法治国家的要求相违背。可见，我国关于秘密侦查的立法极不完备，在司法实践中很容易陷入困境。

1．立法的缺失导致秘密侦查在实践中的适用不规范。在实践中，公安机关为了保护卧底侦查人员和特情，在向检察机关移送有关卧底侦查员或特情参与案件的事实材料时，对卧底侦查员以同案犯或重要证人的形式出现，并以“在逃”或“另案处理”为由，不移送材料。而检察机关在起诉此类案件时，因无明文的法律规定，存在一种盲目性和无奈性。法院在审理这类案件时，由于法律没有对因秘密侦查手段获取的证据的可采性予以规定，存在着一种不确定性和无序性。[1]（P101）这种做法很不规范，是无奈的变通之举。现行法律对秘密侦查规定的神秘化倾向，严重影响了国家法律的统一实施和国家司法机关公正的形象。

2．秘密侦查行为的合法性受到质疑。由于没有明确的法律授权，仅仅依照部门规章、政策行事，我国采取秘密侦查办案的侦查人员要承受着合法与非法的质疑。这也导致了侦查人员心里没底，加之具体的界限不明，秘密侦查人员本身就处于一种合法与非法的边界地带。

3．容易造成对公民权利的侵犯。秘密侦查本身就具有易侵权性，再加上法律没有对秘密侦查的适用程序进行完善的规定，导致秘密侦查措施的滥用。如果随意采用秘密侦查手段，会产生侵犯公民基本权利的严重后果，即这种方法的使用往往会侵犯有关人员的合法权利，如隐私权、通讯自由权等。

4．缺乏外部的有效监督。目前，秘密侦查并未纳入刑事诉讼法调整的范围内，而是由公安（国安）机关内部的操作规则予以规范和实施，实行的是自我约束、内部审查、同体监督，具有不透明性，无法在外部形成有效的监督机制，其实质在一定程度上是一种“黑箱操作”。这种制度设计很容易导致侦查机关在无任何外部监督制约的情况下行使秘密侦查权，为了快速有效侦破案件，动辄采用秘密侦查手段，产生侵犯公民基本权利的严重后果。

5．秘密侦查获取的证据不能作为定案的根据。由于法律没有明确授权侦查机关采取秘密侦查措施的权力，法律对特殊手段获取的证据的可采性问题也没有任何的规定，因此，通过这些侦查手段获取的证据，不能直接进入审判程序，必须经过“证据转换”，即对秘密侦查的结果必须通过刑事诉讼程序予以“公开化”，否则无法确保诉讼的公正性和效率。秘密侦查获取的资料“只能在分析案情时使用，不能在审判中直接作为证据使用。如果要在法庭上作为证据使用，需要在此前一定时间内告知有关案件各方秘密取证之信息，将其公开化后方能作为合法的证据使用”。[2]（P306）但“证据转换”的法律依据以及经转换的证据的合法性却有待考证，况且有些证据也是无法“转换”的。可见，秘密侦查有必要进行法治化。

二、秘密侦查立法的域外考察

由于秘密侦查措施的适用时常发生控制犯罪与保障人权的利益冲突，现代各国为了保持两者之间的平衡，都十分重视对秘密侦查的立法，对其适用做出了明确规定。不仅可以使秘密侦查获得有效的授权，保证侦查手段的理性选择与行使，而且能够将可能发生的对公民权利的侵害降至最低。大陆法系国家采用诉讼法律模式，在其刑事诉讼法中对秘密侦查做出规定。联邦德国在1975年修正《刑事诉讼法》时增加了关于“监视电信通讯”的规定；1992年9月23日正式生效实施的《对抗组织犯罪法案》新增了关于“卧底侦查”规定；1998年修订的《德国的刑事诉讼法典》在第110a－110e条对卧底侦查做了详尽的规定，[3]（P27）在第100条对监听、录音的适用对象、条件做出了明确规定。[4]（P453）法国于1991年在《刑事诉讼法典》中增加了“电讯的截留”一节，对秘密监听的程序问题做出了详细规定。[5]（P124）2001年修订的《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第186条对监听做了规定：“如果有足够的理由认为，犯罪嫌疑人、刑事被告人和其他人的电话和其他谈话可能含有对刑事案件有意义的内容，则在严重犯罪和特别严重犯罪案件中允许监听和录音，监听和录音根据法院依照本法典第165条做出的决定进行。”该法还对监听和录音的申请、期限和使用等问题做出了具体明确的规定。[6]（P145－147）

英美法系国家采取综合法律模式对监听、乔装侦查等秘密侦查方法进行规定。美国国会1968年通过《综合犯罪控制与街道安全法》对秘密监听、录音做出了具体规定。美国联邦调查局于1981年颁布了《乔装侦查行动准则》，以加强对乔装侦查行动的内部控制与责任约束机制，其后又分别在1992年、2002年两度修改此准则。[7]英国议会1985年通过的《电讯截获法》，一方面将非法截获通讯规定为犯罪，同时也赋予了警察和情报部门在一定条件下截获通讯的权力。

纵观德、法、俄、美、英等国家有关秘密侦查的立法，无论采取何种模式，都是通过明确的制定法对秘密侦查进行规范，使秘密侦查的进行均处于一种有法可依的状态。可见这些国家的秘密侦查正在实现法治化，都是力求在“控制犯罪”和“保障人权”间求得平衡。尽管各国的秘密侦查立法问题在具体规定方面不尽一致，但是均涉及以下五个方面：

1．适用的犯罪范围。秘密侦查作为一种极易因侵犯公民权利而成为非法侦查的特殊侦查行为，必须严格限制其适用范围，这也是法治国家的共识。总的来说，秘密侦查主要适用于两类犯罪：一是重罪，即处罚较重的犯罪，如美国1968年《综合犯罪控制与街道安全条例》规定秘密侦查适用以下犯罪：间谍罪、叛国罪、谋杀罪、抢劫罪、贿赂政府官员罪、贩毒罪、敲诈勒索罪等12种犯罪。意大利《刑事诉讼法典》第266条规定“在下列有关的刑事诉讼中允许对谈话、电话和其他形式的电讯联系进行窃听：（1）依照第4条的规定依法应判处无期徒刑或者5年以上有期徒刑的非过失犯罪；（2）依照第4条的规定应判处5年以上有期徒刑的妨害公共管理的犯罪……”针对这类犯罪采用秘密侦查措施足以抵消因侵害公民隐私权而带来的负面影响。二是组织化、智能化、隐秘化的特殊类型的犯罪。由于其犯罪行为的特点，给侦查机关的侦查带来重重困难，侦查机关不采用秘密侦查，实难发现并侦破犯罪。

2．适用的必要性。德国《刑事诉讼法》第100条a规定，只有在以其他方式不能或难以查明案情、侦查被控制的住所的条件下，才允许命令监视、录制电讯往来。[3]（P31）美国《综合犯罪控制与街道安全法》规定，只有在常规侦查措施已经失败或不可能成功或过于危险时才能采用秘密监听手段。[8]（P356）由此可见，秘密侦查只有在常规性侦查措施难以查清案情时才能采用。这是基于秘密侦查措施是非公开进行的，难以受到外部有效监控，并且该措施往往直接触及公民个人的隐私权利的考虑。

3．秘密侦查的对象要具有相关性。即秘密侦查的采取只用来针对被指控人员及相关事实。为防止国家权力的过度扩张，这就要求秘密侦查只能针对犯罪嫌疑人及其犯罪事实才能使用。德国《刑事诉讼法》第100条a第5款规定，进行监听原则上只能针对犯罪嫌疑人而采用，只有在例外情况下才适用与案件有关联的其他人员。[3]（P31）

4．秘密侦查必须经过司法审查方能适用。由于秘密侦查措施是无需取得犯罪嫌疑人、被告人同意的强制性侦查措施，为了防止侦查机关在实施过程中侵犯公民的个人权利，西方各国均规定秘密侦查措施的适用，须经侦查机关提出申请、法官审查批准才能适用。如德国《刑事诉讼法》第100条b第1款规定，对电讯来往是否监视、录制，只允许由法官决定，在延误有危险时也可以由检察院决定。[3]（P33）

5．权利的司法救济。为实现国家秘密侦查权与公民隐私权对抗中的平衡，各国立法一般规定广泛的司法救济措施以对不当秘密侦查行为进行合理地抗辩。如侦查对象对秘密侦查所获得的信息有审查和提出异议权。对秘密侦查所获得的非法证据享有请求排除权。辩护方享有秘密侦查所获得信息的使用权和对非法秘密侦查行为的民事求偿权。美国《综合犯罪控制与街道安全法》规定，通讯被非法监听、泄露及非法使用者有权对非法行为实施者提起民事诉讼。[8]（P360）

三、实现我国秘密侦查法治化的出路

当今的中国社会正在由传统经济向现代经济转变，传统的以道德教化和行政命令为手段的治国理念已经不适应现代治国的需要，于是我国提出了依法治国，建设现代法治国家的基本治国方略。“法治意味着政府除非实施众所周知的规则以外不得对个人实施强制，所以它构成了对政府机关的一切权力的限制”。[9]（P260）可见，现代法治的基本原则绝对不是旨在对公民施行法律压制，而应该是一种限制政府权力的控制手段和保护公民权利的保障措施。所以“作为法治来说，其所治的关键在于治权”。[10]（P92）由于我国目前并没有形成符合法治原则的秘密侦查制度，而这有可能导致权力的恣意和对人权的威胁。所以，秘密侦查法治化的问题，从本质上来说就是如何对秘密侦查权进行有效控制，从而维护公民合法权利的问题。正如德国历史学家迈内克所说：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。人们可以将它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的。”[11]（P362）针对秘密侦查措施在我国司法实践中运用所存在的问题，我们应在现代法治和人权保障的观念下，本着学习和发展的精神，充分考虑我国的实际情况，合理借鉴国外的合理立法经验，将秘密侦查纳入刑事诉讼法的统一调整范畴，从而实现秘密侦查措施的法治化。

（一）明确秘密侦查的性质定位

现代刑事诉讼行为理论认为，侦查行为属于刑事诉讼行为的范畴。秘密侦查作为行使侦查权的一种方式，自然是诉讼行为、侦查行为，理应受到刑事诉讼法的调整。何况任何国家行为的实施都需要有法律上的依据，秘密侦查也只有处于法律的控制之下，才能符合法治国家的本质要求。否则，权力一旦失去了约束，其所具有的天然扩张属性必然导致其被滥用。